法律移民 张大钦律师谈川普上台对美国移民政策的影响

张大钦律师谈川普上台对美国移民政策的影响

在一片沸沸扬扬中,美国总统大选总算尘埃落定,纽约地产大亨川普竞选成功。对我们的读者来说,最关心的是川普当选总统会对美国移民政策产生怎样的影响。

研究和评估川普在美国大选中获胜对移民政策的影响,我们要从三个方面进行分析:第一是美国的政治制度,以及总统在这个政治制度中能起到什么样的作用,造成多么大的影响;第二是川普在竞选时提出的政策方针;第三是川普竞选成功代表的美国社会思潮和政治倾向。

在美国运行了200多年政治制度中,宪法及其修正案具有最高的权威,在宪法框架内,联邦有总统、国会、司法三权分立。总统是军事统帅并在外交中代表国家,有这两方面有决定权,基本不受国会和法院的制约;而在内政方面,总统及其领导的政府行政部门的权限受到国会立法的限制,只能在国会立法的授权范围内进行行政行为,不能越权,也不能懒政。总统及下属的行政机构可以根据对国会立法授权在其职能内的部分对法案进行解释和发布具体的执行方案。

国会可以制定联邦法律,审批联邦政府的财政方案。宪法的效力最高,其次是国会通过的法律,再次是政府行政规则和解释。政府机构的解释和具体的执行是否合宪合法,最终要由法院进行裁决。

在这样的制度中,美国总统对效力越高的法律影响越小,对效力越低的部门规章影响最大。 宪法几乎不会单纯的因为总统的更迭和政见的改变而改变,甚至即使是国会,也需要参众两院都形成三分之二以上的绝对多数才能修改;而国会的法令要么被法院宣布违宪而无效,要么通过国会修改,总统对其只有间接影响;行政机构的行政规则和解释在不违背宪法和法律的前提下是总统较容易修改的。 所以,我们讨论某个签证移民种类会不会被川普上台影响的时候,重要是看,这些签证种类牵涉到的法律层级。 如果有很高层级的法律很清楚地界定,那么受川普的影响就小。 如果只有层级很低的法律规章界定,而且留有很多模糊空间,那就很容易被行政执行机关操控或滥权。

值得注意的是,除了通过通过颁布政策、指挥行政机关直接影响美国政治、执法之外,就职总统之后的川普还会另外有两种影响政策的方式:第一是通过党派,目前川普所在的共和党同时在参众两院占有多数席位,并且川普将会有机会提名一位共和党支持的最高法院法官,让保守派占据多数,这种共和党同时获得总统、国会、最高法院控制权的情况比较罕见,让川普在政策制定上会有更多的间接影响力;第二是美国总统作为国家最高首脑,被认为是社会表率,在社会上有很大的模范作用,一言一行都将造成巨大影响,现代媒体技术更能将总统的言行举止传播到全国的每一个角落,进一步放大了这种偶像作用。

虽然目前美国在联邦政府层面共和党有一党独大的架势,但是在美国联邦制度下,联邦政府和州政府权力各有分际,彼此互相制约;说得不好听,共和党再折腾,加州人民可以揭竿起义闹独立。 加州有独立于美国的本钱,不见得川普有赔上美国的胆量。 而且美国的总统任期为4年,参议员6年,众议员2年,因此虽然共和党目前在联邦政府中全面获胜,选民不满意了可以把他们换下台,所以,我们仍然认为政策走向最终还是掌握在广大美国人民手中。

第二是川普竞选的政策方针。本次大选中,川普的重点是移民牌和经济牌,他的主要竞选政见是打击非法移民,提振经济,增加就业,减税,降低政府开支,进行医疗体系改革,重新考虑贸易谈判,建设基础设施等等。

在2008年金融危机导致的经济衰退影响尚未完全消逝,工薪阶层的收入水平和生活水平都在下降的大背景下,川普的这些观点有效地笼络了低收入阶层选民和来自于小城市、农村的选民。城市派笼络了乡村派,农村包围城市,赢得大选。

但是由于设立的政治目标很多,而总统的内政权利受制于国会,而且行政资源有限,我们认为川普在就职以后很难100%地兑现他的竞选承诺,至少不可能在短期内一步到位。但是川普可以有选择性地开始实行部分政策,实践一些承诺让选民看到他的政治举措。

因为这种交叉平衡的政治制度,川普更有可能做到并立即见效的是在外交领域上重启国际贸易谈判,重新讨论国际贸易协定条款,在内政领域减税和打击非法移民。

在移民问题上,我们把受影响人群分为以下四类:美国公民,美国合法永久居民(绿卡持有人),非绿卡但持有合法签证或者身份的外国人(学生、工作签证、旅游签证等),非法移民或者已经丧失合法身份的人。民选总统保护选民(公民)就业机会和利益,无可厚非。 绿卡人士已经进了避风港, 受到的冲击不大。 最有可能受影响的会是非移民和非法移民。

当前华人圈中比较关注的是有合法移民身份或非移民身份的群体。由于合法签证移民条件大都由法律直接规定,因此总统的更迭在短期内造成的法律直接冲击可能并不明显;另一方面,川普的商人秉性和他着力于提升经济和就业的政策,也会让他考虑合法身份的外国人给美国经济带来的巨大帮助和创造的就业岗位的事实。这方面我们会对川普的政策可能对每一种签证和身份会有怎样的具体影响进行一一讨论。

华人当中,非法入境的很少。 入境后身份过期的有一些。 但是如果在身份过期前提交了庇护申请,则他们在美国的停留应属合法。 川普声称要遣返的是有重罪记录的非法移民,此类华人,已知数量很少。

目前川普的网站公布的对合法移民政策的立场比较简略,主要如下:

1,优先解决美国人口的就业、收入、安全保障问题;

2,加强移民控制,让工作优先招聘美国人;

3,保护现有移民的经济利益,控制工作移民:以移民申请人的在美国获得成功的可能性和在经济上支撑自己的能力作为选择标准;调查移民申请人是否认同美国的价值观,美国的体制和美国人民,并且暂停从恐怖分子来源地或者无法清晰调查移民申请人倾向的地区的移民;加强执行移民法,依法保护美国的繁荣和发展。

这几条的思路总体上是要限制移民和外籍工作签证持有人数量,我们就此逐一讨论:

第一,首先是美国公民,美国公民的法定权利义务基本不会因为修改移民政策受到影响:如果是出生在美国的国民,美国的出生即获得国籍的法律是最高法院通过解释宪法所确定下来的,目前执行已有百年历史,修改宪法在美国极端困难,推翻已有的判决也并不容易,因此在美国出生的小孩的国籍并不会受到任何影响,而即使以后有所改变,也不会对已经出生在美国的人的国籍产生影响;对于出生后入籍美国的华人,如果不是在入籍申请时的材料作假,也不会丧失美国国籍。

第二是永久居民:绿卡持有者目前在美国可以不受限制地居住和搬迁、旅行,几乎享受所有的等同于美国公民的福利,只是不能参加投票和竞选。永久居民的身份是《移民与国籍法案》(INA)规定,如果要取消这种身份需要对国籍法进行大幅度改动,这需要国会的同意才能办到。而美国绿卡的获得渠道大部分也是法定,修改也要国会的许可,具体条件我们会在后面提到。而绿卡持有人能享受到的福利多少,很多是由州政府规定,并不一定受到美国总统变更的影响。

1、EB1a/b优质人才移民:这种绿卡是授予特殊人才和杰出教授、研究人员的,移民局目前对这两种绿卡的审核已经相当严格,要求特殊人才具有国际知名奖项或者其他社会认可,要求杰出教授、研究人员有发表论文等等。理论上如果川普政策极其倾向于减少移民,移民局可以进一步提高和改变对证据的认定标准,但是这会降低美国对全世界优秀人才的吸引力。考虑到这这种绿卡本身的适用面不是很广,以及通过这种绿卡来到美国的优秀人才对美国的发展会做出的重大贡献,我们认为收缩此类案件的可能性不大。 但是,如果中介大力推广EB1签证,出现诈欺和造假泛滥的现象,川普在行政机构内可以做要求移民局进一步加强后期调查。目前已经有很多EB1A申请人报告说在I-485的阶段被移民局要求出示继续在同一个领域做贡献的证据。

2、EB1c高管移民:这种绿卡发放给跨国公司常驻美国子公司,分支机构或者关联企业的高管人员,要求该跨国公司美国部分已经持续经营超过1年,并且有相当的业绩和雇员。考虑到跨国公司在当代世界经济中的重要作用和在美国创造的经济效益和就业岗位,我们认为这种签证也不会被过度限制,国会也不太可能取消这种签证。但审理标准水涨船高有可能,这是川普在行政部门内部就可以做出的改变。

3、EB2职业移民。 分两种: NIW和常规的PERM劳工短缺证明。 NIW申请人在某个领域做出了优秀贡献,会给美国的国家利益产生全局影响。EB2 的工作岗位要求硕士以上学位或者学士学位加5年相关工作经验。

国家利益豁免(NIW)可以跳过PERM劳工证阶段,直接提交I-140移民申请。 不需要雇主支持。凭自己实力,心动就可以行动。NIW的审理标准是通过一个AAO的判例来确立的。AAO完全属于行政部门,川普想要改变这个比较容易。但是这个NIW起源于苏联解体的背景下, 曾帮助美国收获了大量的核科学家。现在发展中国家的很多年轻优秀人才通过NIW移民到了美国。美国的获取就是发展中国家的损失。“Brain Drain”对美国而言是一个赚钱的买卖,川普不应该傻到要收缩这个吧。  

PERM劳工证批准的前提是在美国找不到最低限度合格的美国人或者绿卡人士胜任这份工作。因此,PERM劳工证会审查该职位在招收移民之前是否已经尽力招募美国公民和绿卡持有人而无法招到,或者提供的工资、福利等条件是否会对美国本地劳动力市场造成冲击,降低美国人福利等等内容。具体审查标准的严格程度很大程度上依赖于劳工部的内部政策备忘录指导,而这种备忘录属于行政部门内部的政策性解释,相对而言比较容易地颁布和施行的。 如果川普要强调保护美国工人的利益,可以通过行政指令要求劳工部和移民局的审案人员从严把握审理尺度,这种案件会受到较大的影响。 如果劳工部提高普遍流行薪水和准入门槛,这可能会减低美国雇主雇佣外国人的积极性。劳工证类签证很容易受到收缩政策的影响。

4、EB3职业移民。这种绿卡是发给技术熟练员工、具有学士以上学位的专业人士,或者其他美国紧缺的劳动力的人的绿卡。这种绿卡的发放同样要进过PERM审查,可能受到的影响与EB2类似。

5、EB5投资移民。 考虑到目前川普的头号目标是振兴经济提高就业,投资移民应该是对这个目标有利,估计被限制的可能性不会很大。另外,川普本人的关联企业也有通过投资移民项目融资的先例,更何况EB5移民签证数额已经少的可怜,还有严重的排期,所以我们认为在他正式就职之后对该项目做出进一步压缩的可能性很小。相反的,出于一个商人逐利的本能,尝到了资本甜头的川普总统说不定会支持加大EB5投资移民的力度呢。  

6、亲属移民:家庭成员、近亲属、未婚夫妻以及结婚等情况的移民受到限制的可能性不大,这直接关系到美国公民的利益,而且名额都是严格法定的。

第三是非移民签证,在美国有短期合法身份的人员:

1、商务旅行签证:这种签证有效期目前由中美双边互惠协议延长到10年,这种签证对美国并不产生经济上的巨大负担,也带动美国旅游业和相关产业的发展,创造大量就业岗位。我们认为这种签证受到的影响的可能性极小。但是考虑到最近赴美生子产生了一定的争议,签证的发放和持该签证入境的人可能会被问及是否来美生子,在现行法律下,来美国生子属于B2旅游签证的合法范围内,只要真实回答,避免被认为有签证欺诈行为,应该是没有问题的。川普总统掌握着行政权,下面的使领馆,移民局,海关,司法部,都唯他马首是瞻。如果川普决心要打击来美生子,那他还是有很多办法可供使用。如果真要扫荡,旅游生育和月子中心现象都可能要个体化,低调化。  

2、学生签证,目前中国在美留学生高达几十万,是美国教育业的重要收入来源,并且带动其他消费、创造就业、培养高素质劳动力,而除了经济收益之外,留学生对传播美国价值观,提升美国国际形象也有很大作用。年轻时候在美国受过教育的人, 大多天然会成为终生亲美派。 考虑到美国大学对政界的影响力,以及美国需要更多的亲美派来输出文化影响和维持世界领袖地位,我们不认为学生签证会受到巨大的影响。

但是学生签证OPT很容易受到影响。OPT项目允许在美国获得全日制学士及以上学位的国际留学生毕业后未获得工作签证的情况下在美国工作一年的资格,但是该项目并非移民法的法定项目而是移民局的行政规则,修改这个项目也并不需要通过国会的法案,移民局自身可以通过Notice-and-Comment的程序进行修改。如果川普正式就职以后强力推行反移民政策的话,这个程序是比较容易被修改的。

3、工作签证:H1b是专业人士工作签证,目前每年都严重供不应求。移民法规定的每年85000个名额都需要抽签才能决定归属。硅谷等高新技术产业区很多科技界从业人士都是持有H1b签证的外国员工,他们比较希望放宽H1b名额而不是进一步收紧。

但是申请H1b外国员工的雇主需要提供给该员工不低于该行业当地普遍工资的薪水,这个普遍工资的计算由劳动部决定,他们可以通过变更计算方案的方式提高这个工资水平来减少外籍员工申请,但是这也需要一定的时间。

移民局可能会顺应呼吁严格查处和限制IT consulting firms 滥用H1b名额的情况。多个雇主给同一个雇员递交申请的印度籍员工可能影响比较大;另外也可能在申请人数超过法定名额的情况下优先将H1b签证发放给受到美国的大学教育或者拥有来自美国的学校学位的人,而不是持外国学位的人,这可能对找工作的中国留学生有好处。考虑到川普夫人梅兰妮就是通过H1B签证来美国从事模特工作,后获得职业移民绿卡的。 说不定梅兰妮给川普大帝多吹耳边风,增加H1B名额的事情就有眉目了。 但增加名额需要经过国会。 这要看川普能否有能力统合党内两院同志修改法律了。

4、L1跨国公司高管调动签证。这个签证和EB5投资移民类似,考虑到这种签证对美国经济和就业的好处,应该总体上不会受到严重影响。但某些时段内,防伪打假会加强,审理的标准会逐步走高。

总体上,合法签证种类和移民限额目前都是法定的,改动这些需要国会修改的相应条款。目前在美国国会参众两院占多数的共和党内部对技术移民、职业移民和工作签证的态度并不统一,因此短期内通过修改法案的可能性并不大,也就需要川普通过党派政治才能间接影响国会表决。

但是如果川普推行强力限制政策,通过作为行政部门的移民局和劳工部在行政职权范围内做出程序性的和具体细节的改变是很容易实现的。

无论何种签证绿卡,川普目前并没有给出非常详细的政策细则,也没有确定内阁人选,只有当司法部、劳工部、国土安全部和移民局的人选确定下来之后,我们才可能进一步估计的政策走向。但是直到川普就职之后,给出人选并且开始制定、实施较严格的移民政策之前,现在准备移民的人还可以尽快找到一位有经验的律师,帮您处理移民事宜并递交申请,以免时间过长承担政策风险。

第四、非法移民

根据川普竞选宣传,他会主要打击非法移民,包括在美国和墨西哥边境造墙,增加三倍边境保护执法人员,逮捕非法移民后监禁直到遣返,尽快遣返犯罪的非法的外国人,要求州和城市执移民法,停止移民大赦,停止向无法监控移民国家的国民发放签证,要求来源国接收被遣返的外国人,对外国人出入境进行生物技术(指纹等)监控,减少福利等对移民的引力,根据历史数据控制移民总量等。这方面,华人目前在美国的非法移民数量并不是特别多,有犯罪记录的就更少,因此我们郑重提醒广大华人朋友,注意维系自己的合法移民身份,不要错过延期、申请绿卡等时机,以免承担法律风险,更重要的是遵守法律法规,不要背上犯罪记录。

第五、避难、人道援助等身份这些身份类似于合法短期非移民身份,但是也有可能因为有犯罪记录等等情况的影响,所以我们也希望持这些身份的朋友能遵纪守法,避免丧失自己的合法身份。

川普明确地提出对非法移民进行打击,对合法移民加强控制,但是由于美国立法行政分离的政治制度和移民法的法律地位,川普可能比较容易地从行政程序上提高难度、延长审批期间达到控制和减少移民的目的;但是想要直接改变移民法规定的合法移民条件和数额,就需要通过整个共和党来影响国会的法案了。

说完了通过行政机构、国会等手段直接影响政策,我们还需要谈一谈川普对美国民众的隐性影响力。

川普能在大选中获胜很大程度上是因为他的竞选政策方针获得了美国中低收入阶层民众的支持。种族矛盾和移民问题也是中低收入阶层非常关注的问题,川普的获胜有可能引发一系列的保守主义、孤立主义,保护主义和民粹主义的风潮。

川普的贸易保护主义政策带有民粹主义色彩。川普的支持者中有一些种族歧视者,他们可能认为川普的胜利是对种族歧视的鼓舞,或者模仿川普的一些粗俗言行,而对移民或者其他少数族裔做出种族歧视行为。这些都是危险的倾向。

川普的政治纲领中很著名的一条是要在美墨边境造墙。固然增强移民执法和边境保护是政府职责之一,但是在长长的边境造墙,不得不让人联想到几十年前象征着冷战,对抗,封闭、敌意的柏林墙。 柏林墙的倒塌曾经被美国人民视为是自由民主对专政独裁的胜利。 如今美国人民怎么偏执到要在自己边境上建立起另外一道阻隔人心和阻挡机会的墙了呢?  也许最可怕的还不是建造物理的墙,更可怕的是在族群中,人们心目中播下的那些仇恨和隔离的种子,这些无形的墙才真正蚕食了美国的根基和危害它的未来。  

综上所述,在共和党把握了总统美国行政权,国会立法权和最高法院司法权的大背景下,美国未来的移民政策会趋向保守。 但保守会不会演进为保护主义,保护主义会不会恶化为民粹主义,这要看美国制度里的制衡机制能否正常运转发挥作用。  美国地方自治对联邦政府是很大制衡。 美国民众,游说团体和媒体议论对政府也有诸多制衡。 我们寄希望于美国人民,相信美国的制度,人民的素养和民权民主意识能把那些张牙舞爪的老虎牢牢地关在制度和规则的笼子里。  

总体上,美国作为一个移民国家,持续吸引着全世界各个国家、各个种族的人,包容和开放是其一贯的社会原则,也是美国繁荣发展的根本保证。我们希望川普的个人言行和政策不应该影响美国社会、政治的开放和包容。在长远来看,美国的民主制度经历过200多年的风雨洗礼,培育出极强的纠错和自我修正能力,美国社会和人民也保持着参政热情和多样化的政治观点,所以即使短期内出现一些逆历史潮流的保护主义、孤立主义、民粹主义波折,民主制度最终也应该能够回到开放、包容的正路上。

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